Бодлогын саналд зориулсан суурь судалгааны өгүүлэл

Урадын Э.Булаг

(Их Британийн Кэмбрижийн их сургууль)

Англи хэлнээс орчуулсан:

Э.Туулайхүү (МУИС, Хууль зүйн сургууль)

Ш.Туяа (МУИС, Шинжлэх ухааны сургууль)

Түрүүч нь Монгол дахь ястны үзэл ба үндэсний эв нэгдэл, тэдгээрт холбогдох эрх зүйн асуудал /1/

Монгол дахь ястны үзэл ба үндэсний эв нэгдэл, тэдгээрт холбогдох эрх зүйн асуудал /2/

3. Монгол Улсын Үндсэн хууль болон бусад хуульд угсаатан, үндэстний асуудлыг зохицуулсан байдал

Энэ хэсэгт Монгол Улсын Үндсэн хууль, Үндэсний аюулгүй байдлын үзэл баримтлал гэх чухал ач холбогдол бүхий баримт бичгүүдэд угсаатан, үндэстний талаар хэрхэн заасныг болон Монгол улс дахь угсаатны асуудлыг хариуцдаг төрийн хоёр гол институцийн үйл ажиллагааны практикыг судлана.

3.1. Үндсэн хууль болон Үндсэний аюулгүй байдлын үзэл баримтлал дахь заалтууд

Өмнө дурдсанаар БНМАУ-ын үндсэн хуулиудад зарлан тунхаглаж байснаас ялгаатай нь 1992 онд батлагдсан өнөөгийн Үндсэн хуульд Монгол улсыг эрс өөрөөр тодорхойлсон. Шинэ үндэсний үзлийг тодотгосон нь Үндсэн хуулийн оршил болон эхний бүлгээс илэрхий харагдах ба нэгдүгээр бүлгийн эхний хоёр зүйлд дараах байдлаар дурджээ. Үүнд:

“НЭГДҮГЭЭР БҮЛЭГ: МОНГОЛ УЛСЫН БҮРЭН ЭРХТ БАЙДАЛ

Нэгдүгээр зүйл.

1. Монгол Улс бол тусгаар тогтносон, бүрэн эрхт, Бүгд найрамдах улс мөн.

2. Ардчилсан ёс, шударга ёс, эрх чөлөө, тэгш байдал, үндэсний эв нэгдлийг хангах, хууль дээдлэх нь төрийн үйл ажиллагааны үндсэн зарчим мөн.

Хоёрдугаар зүйл.

1. Монгол Улс төрийн байгууламжийн хувьд нэгдмэл байна.

2. Монгол Улсын нутаг дэвсгэр зөвхөн засаг захиргааны нэгжид хуваагдана.”

Дээрх зүйлд Монгол улсыг үндэсний эв нэгдэл, засаг захиргааны бүтцийн нэгдмэл байдлыг эрхэмлэсэн үндэстний улс (a national state) хэмээн тодорхойлсон байна. Монгол хэлийг төрийн албан ёсны хэл хэмээн зарласан 8 дугаар зүйлээр үүнийг мөн бататгажээ. Гэхдээ тус зүйлд уг нэгдмэл байдлын дүрмийн бус тохиолдлыг мөн бий болгожээ.

“Наймдугаар зүйл.

1. Монгол хэл бол төрийн албан ёсны хэл мөн.

2. Энэ зүйлийн 1 дэх хэсгийн заалт нь хүн амын өөр хэл бүхий үндэстний цөөнх

эх хэлээрээ суралцах, харилцах, соёл, урлаг, шинжлэх ухааны үйл ажиллагаа явуулах эрхийг үл хөндөнө.”

Ийнхүү Үндсэн хуулиар үндэстний цөөнхөд зориулан эерэг ялгаварлал бий болгох замаар тэднийг нэг хэлтэй байх тухай ерөнхий дүрмээс чөлөөлжээ. Үүнийг мөн хуулийн хүний эрхийн тухай 2 дугаар бүлгийн 14 дүгээр зүйлийн 14.2 дахь хэсгийн заалт дэмжинэ. Тус хэсэгт дараах байдлаар заажээ. Үүнд:

“Хүнийг үндэс, угсаа, хэл, арьсны өнгө, нас, хүйс, нийгмийн гарал, байдал, хөрөнгө чинээ, эрхэлсэн ажил, албан тушаал, шашин шүтлэг, үзэл бодол, боловсролоор нь ялгаварлан гадуурхаж үл болно. Хүн бүр хууль, шүүхийн өмнө эрх тэгш байна.”

Энэ заалт нь үндэстний цөөнхийн хууль, шүүхийн өмнө эрх тэгш байх эрхийг бататгаснаараа сөрөг ялгаварлалын эсрэг үйлчилнэ. Тиймээс Үндсэн хуульд нэг талаас үндэсний эв нэгдэл ба улсын нутаг дэвсгэрийн бүрэн бүтэн байдлыг онцолсон хэрнээ нөгөө талаас үндэстний цөөнх оршин буйг хүлээн зөвшөөрсөн нь Монголыг de jure байдлаар нэгдмэл улс боловч de facto байдлын хувьд олон-үндэстний улс мэтээр харуулжээ. Учир нь төрийн нэгдмэл байдлын зарчим болон үл ялгаварлан гадуурхах тухай зохицуулалт нь хүний эрхийн хувьд угсаатнаар ялгаварлахгүй байхыг тунхагласны зэрэгцээ өөрсдийн төрөлх хэл дээр боловсрол эзэмших болон соёлоо илэрхийлэх эрхийг үндэстний цөөнхүүдэд олгох заалтын мөн хуульчилсан байна. Тус заалт нь Үндсэн хуулиар эдгээр бүлэгт зөвхөн буулт хийсэн зүйл бөгөөд улмаар хэл бол “үндэстний цөөнх” хэмээх статусыг олж авах цорын ганц үндэслэл гэж үзсэнээрээ зөвхөн Монгол хэлнээс бусад хэлээр харилцдаг бүлгүүдийг “үндэстний цөөнх” хэмээн хүлээн зөвшөөрчээ. Гэхдээ дээрх буулт, дүрмийн бус тохиолдол нь үндэстний цөөнхийн бүлгийн гишүүд улсын албан ёсны хэл болох Монгол хэлийг сурах шаардлагатай эсэх эсхүл албан ёсны хэлийг сурахын зэрэгцээ өөрсдийн уугуул хэлээ сурч, хэрэглэх эсэх гэсэн санааг илэрхийлж буй тухайд Үндсэн хууль дахь заалтууд дангаараа тодорхой хариулт өгч чадахгүй юм.

2015 онд Монгол хэлний тухай хуулийг батлах хүртэл дүрмийн бус тохиолдлыг зохицуулж буй дээрх заалтын агуулгыг хууль зүйн утгаар тодруулаагүй байсан нь гайхалтай. Тус хуульд зааснаар энэ нь үндэстний цөөнх тодорхой нөхцөл байдалд өөрийн хэлээр боловсрол эзэмших эрхэд хамаарна. Энэ тухай хуульд “Суралцагчдын дийлэнх нь хүн амын өөр хэл бүхий үндэстний цөөнх байвал сургалтыг хос хэлний хөтөлбөрөөр явуулах бөгөөд хос хэлний хөтөлбөрийн агуулгыг батлана”[1] хэмээн заасан байна.

Эдгээр заалт нь монгол хэл дээрх эх болон англи орчуулгад хэрэглэсэн нэр томъёогоор илэрхийлэгдсэн Үндсэн хууль дахь суурь үзэл санаа (concept)-нд тулгуурласан.[2] Англи хэл дээрх хувилбарт “үндэс, угсаа” гэдгийг “ethnic origin” хэмээн орчуулсан бол “national” гэх нэр томъёог Монгол хэл дээрх эхэд үндэсний, үндэстний гэх хоёр үгийг тэмдэглэхэд ашиглажээ. Бидэнд тулгарч буй асуудал нь Англи орчуулга зөв эсэхэд биш харин эхний ээлжинд Монгол дээр зөв ойлголт хэрэглэж буй эсэхэд байна. Тиймээс Монгол Улсын эрх зүйн баримт бичгүүдэд үндэсний/үндэстний гэх үгсийг хэрхэн ашиглаж буйг харья.

Үндэсний гэдгийг бараг бүх тохиолдолд гол төлөв үндэсний аюулгүй байдал, үндэсний хэл зэргээр улсын хэмжээний үзэл санаа, институци, улсын түвшинд хамаарах байдлаар хэрэглэдэг. Англи хэлэнд “national” нь тэмдэг нэр бөгөөд түүний нэр үгийн хэлбэр нь “nation” хэмээх үг болно. Тэгвэл “Mongolian nation” гэдгийг хэрхэн орчуулах вэ? Үндэсний хэмээх тэмдэг нэрийг үүсгэдэг үндэс гэдгээр Монгол үндэс гэх бус Монгол үндэстэн хэмээн буулгадаг. Nation-state гэдгийг үндэстэн-улс, United Nations гэдгийг Нэгдсэн Үндэстний Байгууллага хэмээн тус тус орчуулдаг. Эндээс “Mongolian national interest” гэдэгт ордог “national” гэдгийг яагаад үндэстний гэхээсээ илүү үндэсний хэмээн орчуулж байна вэ гэх асуулт гарч ирнэ. Нэр томьёоны энэ төөрөгдөл нь түүхэн учир шалтгаантай. Хорьдугаар зууны эхэн үед үндэс нь nation гэсэн утгыг илэрхийлдэг байсан ба түүний тэмдэг нэрийн хэлбэр нь үндэсний байсан. Бодит байдал дээр United Nations гэдгийг Нэгдсэн үндэстний байгууллага, Нэгдсэн үндэсний байгууллага хэмээн эрх зүйн болон албан ёсны баримт бичигт хоёр янзаар орчуулдаг. Гэхдээ өнөөдөр үндэс хэмээх үг нь nation гэдэг утгаа алдаж, Үндсэн хууль (constitution, fundamental law) гэдгийг илэрхийлдэг “root”, “base“ буюу үндэс, суурь гэх утгаа л хадгалж үлдсэн байна. Харин тэмдэг нэрийн хэлбэрээр байгаа үндэсний хэмээх үг нь national гэсэн утгыг илэрхийлдэг хэвээр байна.

Нөгөө талаас “national minority” гэх англи нэршлийг “Боловсролын салбарт ялгаварлан гадуурхах явдалтай тэмцэх тухай конвенц”-ийн Монгол хэл дээрх хувилбарт 1960 онд хэрэглэгдэж байсан үндэсний цөөнх гэдгээр бус үндэстний цөөнх хэмээн буулгасан байна. Конвенцид хэрхэн хэрэглэгдэж байсныг дор харуулав. Үүнд:

“(c) үндэсний цөөнх болох хүмүүс гэгээрлийн ажил зохиох, түүний дотор сургуулиа өөрсдөө зохион байгуулж, түүнийгээ удирдах боловсролын талаар улс бүрийн явуулж байгаа бодлогод зохицуулан өөрийн хэлээр сургалт буюу бусдад заах эрхийг олгож болох бөгөөд чингэхдээ энэ эрхээ дараахь нөхцөлд хэрэгжүүлнэ.”[3]

Энэ нь одоогоор судлаачийн олсон үндэсний цөөнх гэх ганц тохиолдол юм. Эндээс үндэстэн, үндэстний гэдгийг олон улсын баримт бичигт “nations”, “nationalities” гэх үгсийг орчуулахад болон Монгол Улсын дотоодын national minority-ын тухай өгүүлэхэд тус тус ашигладаг хэмээн ойлгож байна. Тиймээс энд үндэстний цөөнх нь Монгол улсаас гадна оршдог гэх утга илтгэж байна. Өөрөөр хэлбэл үүгээрээ Монголын нутаг дэвсгэр дээр оршин буй боловч Монгол үндэстэнд хамаардаг хэмээн ойлгодог Монгол Улсын түүх, соёлтой ижилсэхгүй тооны хувьд цөөн үндэстэн гэх санааг илэрхийлж байна. Энэ асуудлын үр дагаврыг мэдэхийн тулд өгүүлэлд асуудлыг эргэн хөндөх болно.

 Одоо харин 2010 онд баталсан “Үндэсний аюулгүй байдлын үзэл баримтлал”-д анхаарлаа хандуулъя. Энэ баримт бичгийн эрх зүйн статус нь үндсэн хуулийн баримт бичиг, хуулийн аль нь ч биш болохын хувьд тодорхой бус боловч Монгол Улсын үндэсний ашиг сонирхлыг хамгаалахад үзэл санааны (концепцийн) шинжтэй чиглэл өгөх магадлал их байдгийн хувьд эдгээрийн дунд оршдог (дундын шинжтэй) хэмээн хэлж болно.[4] Үндэсний аюулгүй байдлын үзэл баримтлал нь “үндэсний эв нэгдэл”-ийг бэхжүүлэхэд чиглэсэн хамгийн чухал албан ёсны баримт бичиг учраас зүй ёсоор анхаарал татна. Тус баримт бичигт угсаатны тухай цөөн удаа дурдсан байна. Баримт бичгийн 3 дугаар зүйлийн 3.3.3.5 дахь хэсэгт хэлний асуудлыг авч үзсэн нь Үндсэн хуулийн 1 дүгээр зүйлийн 1.1.8 дахь хэсэгтэй дүйх боловч Үндсэн хуульд заасан үндэстний цөөнх төрөлх хэлээ хэрэглэх эрхийн талаар хөндөөгүй. Цаашилбал “үндэстний цөөнх” хэмээх ангиллыг тус баримт бичигт огт дурдаагүй байна. Үндэс угсаа (nationality)-тай холбоотой дараах заалтыг агуулжээ. Үүнд:

“3.3.3. Үндэсний эв нэгдлийг бэхжүүлэх

3.3.3.2. Эх орон, үндэс угсаа, ололт дэвшлээрээ бахархах, үндэсний ашиг сонирхол, ёс зүй, хууль, төрт ёсны үзлийг дээдлэх үнэт зүйл бүхий нийгмийн сэтгэл зүйг төлөвшүүлэх бодлогыг төр, иргэн, хэвлэл мэдээллийн салбар хамтран хэрэгжүүлнэ.

3.3.3.4. Иргэдийг үндэс угсаа, шашин шүтлэг, үзэл бодлоор ялгаварлан гадуурхах, нутгархах үзлийг дэврээх, энэ шалтгаанаар хүний эрх, эрх чөлөөг зөрчих, улмаарүндэсний эв нэгдлийг сарниулж, дотоодын тогтворгүй байдалд хүргэж болох илрэлтэй хатуу тэмцэл хийнэ.”

Үндэсний аюулгүй байдлын үзэл баримтлалд “үндэс угсаа” хэмээн дурдсаныг Үндсэн хуульд өөрөөр буюу хоёр үгийн хооронд таслал тавьж “үндэс, угсаа” гэж бичсэн нь эдгээр хоёр үгийн хооронд ялгаа байгааг илэрхийлсэн болов уу. Үндсэн хуулийн Англи орчуулгад “үндэс, угсаа”-г “ethnic origin” хэмээн орчуулсан бол Үндэсний аюулгүй байдлын үзэл баримтлалын мөн орчуулгад “nationality” гэх үгийг хэрэглэсэн байна. Үндэсний эв нэгдэлтэй холбоотой эдгээр хамгийн чухал баримт бичгийн орчуулгад яагаад нэг нэр томьёонд хоёр өөр үг хэрэглэсэн нь тодорхой бус байна. Нэг бол орчуулагч/орчуулагч нар дээрх Англи үгийг нэг утгатай хэмээн бодсон эсхүл өөр өөр үг хэрэглэх замаар ялгаатай дохио өгөхийг зорьсон байж болох юм.

“Үндэстний цөөнх” гэх ангиллыг Үндэсний аюулгүй байдлын үзэл баримтлалд дурдаагүй ч Үндэсний аюулгүй байдлын үзэл баримтлалд “үндэс угсаа” гэдгийг “nationality” хэмээн орчуулсан нь олон улсад өөр ойлголт төрүүлж байна. Баримт бичгийн 3 дугаар зүйлийн 3.1.3.4 дэх хэсэгт Монгол үндэстнийг онцгой ген бүхий бүлэг хэмээн тодорхойлсон байна. Үүнд:

“3.1.3.4. Цус ойртолтыг багасгах, архидан согтууралт, мансууралтай тэмцэх ажлыг эрчимжүүлж, хүн амын удмын санд учрах сөрөг нөлөөллийг бууруулна.”

“3.1.3.4. Accelerated efforts to reduce the negative effects upon the nation's genetic heritage of inbreeding, chronic alcoholism and drug addiction shall be taken.”

Монгол эхийг Англи орчуулгатайн харьцуулахад “хүн амын удмын сан”-г Англиар “population’s genetic heritage” гэхийн оронд “the nation’s genetic heritage of inbreeding” (үндэсний удмын санд цус ойртох) хэмээн буулгасан нь хачирхалтай. Энэ нь орчуулгын алдаа байж болох ч үүний үр дагавар нь ноцтой. Хэрэв үндэсний удмын санд цус ойртолт нөлөөлж болзошгүй юм бол уг асуудлын цаад шийдэл нь генийн хувьд ялгаатай гадны бүлгүүдтэй нөхөн үржихүйд орох явдал байж мэдэх юм. Энэ нь хэрхэн Монголын удмын сангийн онцлогийг баталгаажуулж, улмаар Монголын үндэсний аюулгүй байдлын эрсдлийг багасгах нь ойлгогдохгүй байна.[5]

3.2 Монгол Улсын төрийн байгууллагуудын угсаатан/үндэстний талаарх практик

Монгол Улсын угсаатан, үндэстний талаар тодорхой дүр зургийг тус улсын гол хуулиудыг унших замаар олох нь (боломжгүй биш ч) хүндрэлтэй болохыг өмнөх хэсгээс харсан. Тэгвэл иргэний бүртгэлийн болон хүн амын тооллогын бодит практик, хэрэгжилтийг судлан үзвэл дээрхээс илүү бүтэлтэй байж мэдэх юм.

Монгол Улсын иргэний бүртгэлийн журамд хүн бүр яс үндсээ[6] тодорхойлох ёстой бөгөөд үүнийг хоёр хэл дээрх маягтууд дээр “nationality” хэмээн орчуулдаг. Маягтууд дээр “Халх (буриад, дөрвөд, казах эсхүл бусад)”-ын аль нь болохоо дугуйлахыг зөвлөсөн байдаг. Ингэснээрээ эдгээр нэрлэсэн бүлэг бүр “nationality” гэх санааг илэрхийлж байна. Гадаадын иргэдийн бүртгэлийн маягтад, тухайлбал онгоцны буудалд хүрэлцэн ирэгсдийг хүлээн авах хуудсан дээр Англи хэлний “nationality” хэмээх үгийг Монголоор угсаатны утгаас тэс ондоо ойлголт болох иргэншил (citizenship) гэдэг үгээр орчуулдаг. Эндээс харвал Монголчууд “nationality” хэмээх үгийг угсаатны бүлэг ба иргэншил хэмээх хоёр өөр ангиллын аль алиныг нэрлэхэд ашиглаж байна. Үүнээс гадна Үндсэн хуулийн болон Үндэсний аюулгүй байдлын үзэл баримтлалын Англи орчуулгуудад “үндэс, угсаа”, “үндэс угсаа” гэдгийг “nationality”, “ethnic origin” хэмээн буулгасан бөгөөд харин яс үндэс гэх үгийг эдгээр хоёр баримт бичигт хэрэглээгүй гэдгийг тэмдэглэх нь зүйтэй. Иймээс иргэний бүртгэлд ашигладаг яс үндэс хэмээх ангилал нь үндсэн хуулийн бус шинжтэй бөгөөд үүнийг хэрэглэсээр байх нь үндсэн хуулийн үүднээс зохимжгүй болох нь харагдаж байна.

Иргэний бүртгэлийн журамд яс үндэс гэх хамтатгасан үгээр мөн “nationality” гэх ганцхан Англи нэр томъёогоор ястан, үндэстэн гэх ойлголтыг хавтгайруулж буй бол хүн амын тооллогод уг ялгааг үл ялиг гаргасан байна. Тодруулбал хүн амын тооллогод оролцогч өөрийгөө Халх ястан эсхүл Казах үндэстэн гэх зэргээр ястан, үндэстний аль нь болохоо заах шаардлагагүй ба яс үндэс гэдэг нүдэнд зүгээр л Халх эсвэл Казах хэмээн бичдэг. Хожим нь Үндэсний статистикийн хороо хэн нь ястан, хэн нь үндэстэн болохыг ялгадаг гэх таамаг бий. 2010 оны үндэсний хүн амын тооллогын тайланд[7] “ястан, үндэстэн, улсын харьяалал”-ын дагуу дараах жагсаалтыг гаргажээ. Үүнд:

Энд аль нь ястан, үндэстэн болохыг нарийвчлахгүйгээр бүх бүлгийг жагсаажээ. Гэхдээ Монголын харьяат бусад ястан, Монголын харьяат бусад үндэстэн гэх хоёр ангиллыг гаргаснаараа Монголын үндэсний статистикийн хороо нь үндэстний цөөнх гэх ганцхан ангиллыг зөвшөөрсөн Монгол Улсын Үндсэн хуулиас ястныг үндэстнээс ялгаж буйгаараа ялгаатай байна. Юу биднийг ийм зөрүүтэй байдалд хүргэв? Үүнд өгөх нэг тайлбар нь социализмын үеэс хойш хэрэглээнээс гарахгүйгээр амь бөхтэй оршсоор буй практик юм. Гэхдээ өөр учир шалтгаан байж болох бөгөөд энэ талаар өгүүлэлд мөн шинжлэнэ.